SRBIJA I MMF: Od zaduženja do oporavka

MMF prognozira u ovoj godini pad BDP od 1,5 odsto, a iduće rast od 5 odsto. Ali stvari su komplikovanije nego što izgledaju

dr Dejan Jovović, naučni savetnik i redovni član NDES-a

U oktobru ove godine (od 5. do 16.) vođeni su zvanični razgovori delegacije Republike Srbije sa misijom Međunarodnog monetarnog fonda (MMF) u okviru petog, poslednjeg polugodišnjeg razmatranja ekonomskog programa podržanog “Instrumentom za koordinaciju politike” (PCI — Policy Coordination Instrument). Zbog zdravstveno bezbednosnih razloga u pandemiji virusa korona, razgovori su vođeni u video — formatu. Na kraju razgovora, šef misije MMF-a izdao je zvanično saopštenje, objavljeno na sajtu MMF-a (“IMF Staff Completes a Virtual Review Mission to Serbia”, IMF Press Release no. 20/317, October 16, 2020).

Instriment za koordinaciju politike, kao vid saradnje sa Srbijom, popularno nazvan „čuvarkuća,” MMF odobrio je u julu 2018. na period od 30 meseci, savetodavnog je karaktera i ne predviđa korišćenje finansijskih sredstava, a ističe u januaru 2021. godine.

On predstavlja, kao je tada saopštila Narodna banka Srbije (NBS) nadgradnju, odnosno kontinuitet ranijeg trogodisnjeg stand-by aranžmana iz predostrožnosti MMF-a, koji je istekao u februaru 2018. godine. Cilj ovog novog programa je “održavanje makroekonomske i finansijske stabilnosti i nastavak strukturnih i institucionalnih reformi za podsticanje bržeg i sveobuhvatnog rasta, stvaranja novih radnih mesta i poboljšanja životnog standarda”.

Predstavnici MMF-a, koji prate globalna dešavanja i imaju priliku da detaljnije nego mnoge druge međunarodne institucije sagledavaju kretanja, ponovili su razgovorima da je Srbija krizu pandemije korona virsa dočekala u mnogo boljem stanju nego neke prethodne periode, što je bio važan preduslov za adekvatnu reakciju Srbije od samog početka krize.

Ocenjeno je da je u Srbiji “donet snažan, pravovremen i sveobuhvatan paket mera u borbi protiv pandemije, kao i da Srbija ima dobre izglede privrednog rasta”?!

MMF je Srbiji dao bolje ekonomske izglede nego u aprilu ove godine, jer je ublažio raniju prognozu privrednog pada zemlje sa 3 odsto na 2,5 odsto. Sada se očekuje da će bruto domaći proizvod ( BDP) zabeležiti realan pad od samo 1,5 odsto u 2020, što je manje nego u većini evropskih zemalja, a “projekcije MMF-a zasnivaju se na najnovijim podacima, koji ukazuju na brži oporavak od ranije očekivanog”.

MMF prognozira da će naredne godine srpska ekonomija porasti za 5,0 odsto. Ova projekcija zasniva se na oporavku privatne potrošnje, na planiranom povećanju javnih investicija, pri čemu se radi u velikoj meri o infrastrukturnim projektima.Takođe, tu su i neke zelene investicije, što će pomoći u otvaranju novih radnih mesta, podržati oporavak i podstaći potencijalni rast Srbije.

Prema prognozi Svetske banke, koje se dosta razlikuju od procena MMF-a, pad srpskog BDP-a u ovoj godini biće tri odsto umesto ranije prognoziranih 3,5 odsto, a naredne godine očekuje se rast od 2,9 odsto, koji je u novembru projektovan na 3 odsto ili 3,5 odsto.

NBS u najnovijoj novembarskoj projekciji predviđa pad BDP-a zemlje od samo jedan odsto u ovoj godini, i rast BDP-a od čitavih 6 odsto u 2021. godini, što je veoma teško ostvarivo. Realnija je procena da taj rast bude najviše 3–4 odsto. Centralna banka se hvali da je “povećanju poverenja međunarodnih institucija, ali i investitora u dugoročnu održivost makroekonomske stabilnosti Srbije doprinelo jačanje domaće ekonomije, ali i odgovorno vođenje monetarne i fiskalne politike”.

Kada je reč o privrednom rastu u 2020. godini, MMF je istakao da “postoji makroekonomska stabilnost, da je Srbija napredovala više od prvobitnih projekcija, čime je pokazala, uprkos teškim uslovima pandemije korona virusa, stabilnost i mogućnost brzog oporavka. S obzirom na ovakve pokazatelje, MMF u narednoj godini očekuje još brži oporavak srpske privrede”.

Ukupni fiskalni deficit u 2020.godini u Srbiji će dostići skoro devet odsto BDP-a, a MMF očekuje se da će javni dug, koji je neprekidno opadao pre pandemije, povećati 2020. na skoro 60 odsto BDP-a. S obizrom na očekivani ekonomski oporavak, smanjenje ukupnog fiskalnog deficita na tri odsto BDP-a u 2021. godini (oko 180 milijardi dinara), bilo bi prikladno i osiguralo bi da javni dug nastavi da pada posle privremenog povećanja u 2020, procenjuje MMF.

Međutim, bilo bi realnije da je projektovan budžetski deficit od dva odsto u idućoj godini, jer je baziran na visokoj, teško ostvarivoj stopi privrednog rasta zemlje. Ako se ostvari stopa rasta BDP-a manja od 5–6 odsto u 2021. godini, ovaj deficit bi mogao da iznosi oko 4 odsto, a javni dug da raste preko 60 odsto BDP-a.

Povećanja plata u javnom sektoru trebalo bi da bude ograničeno 2021. godine. Budžetom je predviđeno povećanje zarada u javnom sektoru za oko pet odsto u skladu sa ukupnim deficitom od tri odsto BDP-a. To će osigurati da se masa zarada u javnom sektoru kao udeo u BDP-u smanji na održiviji nivo posle porasta u poslednje tri godine, smatra MMF.

Plate u javnom sektoru trebalo bi da rastu sporije od privrednog rasta i od plata u privatnom sektoru. Fiskalni savet Srbije ocenio je da će izdvajanje za plate u javnom sektoru u idućoj godini biti neodrživo visoka, oko 0,6 odsto BDP-a iznad njihovog ravnotežnog nivoa. Smatra da je problem prevelikih izdvajanja za plate u javnom sektoru opasniji od izdvajanja za penzije. Prvo, rast plata je znatno više odstupio od privrednog rasta nego rast penzija i drugo, ove plate, za razliku od penzija, nisu sistemski uređene i njihov rast nije povezan sa objektivnim ekonomskim parametrima (još uvek nisu uvedeni platni razredi, a bili su najavljeni 2015).

Penzije bi, kako traži MMF, trebalo da rastu u skladu sa nedavno uvedenim pravilom indeksacije, zasnovanom na tzv. švajcarskoj formuli, a da se izbegavaju dodatna ad hok povećanja ili isplate. Ona je počela da se primenjuje od početka 2020. godine i podrazumeva da se penzije usklađuju jednom godišnje i to 50 odsto sa inflacijom i 50 odsto sa rastom zarada. Preciznije rečeno, švajcarski model podrazumeva usklađivanje penzija u procentu, koji predstavlja zbir polovine procenta promene potrošačkih cena i polovine procenta promene prosečne zarade bez poreza i doprinosa.

Penzije su 1. januara 2020. godine uvećane za 5,4 odsto, a od 1. januara 2021. biće veće za 5,9 odsto. Fiskalni savet “uslovno” podržava ovaj rast penzija u idućoj godini, iako nije opravdan trenutnim ekonomskim kretanjima i preporučuje vladi da se pridržava “švajcarske formule” i posle završetka krize.

Međutim, švajcarska formula bi trebala da bude korigovana, kako bi u narednim godinama penzionerska primanja bila veća nego što bi omogućila osnova primena ove formule. Penzionerska udruženja traže da se, izmenama Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju, uvede vanredno usklađivanje penzija svaki put kad one padnu ispod 50 odsto prosečne plate.

MMF očekuje da će se javne investicije u Srbiji povećati na više od 5,5 odsto BDP-a u 2021. godini (oko 330 milijardi dinara), što je dobro planirani elemenat predloženog budžeta.

MMF je upozorio na državna preduzeća, koja bi mogla da budu glavni izvor fiskalnih rizika.

Rizici vazduhoplovne kompanije Air Srbija i dalje su visoki, s obzirom na ogromnu neizvesnost u pogledu budućeg toka pandemije i srodnih poremećaja u Srbiji i Evropi. EPS (Elektro privreda Srbije), najveće javno preduzeće u zemlji, suočava se sa pritiscima likvidnosti i još je jedan važan izvor fiskalnih rizika. Finansijska pozicija HIP Petrohemije ostala je, uglavnom, stabilna u poslednjih nekoliko godina, ali da bi fiskalni rizici te kompanije mogli biti značajni ukoliko se tržišni uslovi znatno pogoršaju. Ovi rizici su se povećali zbog krize izazvane virusom Kovid-19, a pravilno nadgledanje i upravljanje njima je od vitalne važnosti, ocenjuje MMF.

Kao i u ranijim pregovorima Srbije sa misijom MMF-a, srpski zvaničnici izneli su i ovoga puta preterano optimističke procene, ocene i projekcije razvoja srpske privrede, koje su na “klimavim nogama”. Misija MMF-a je, uglavnom, blagonaklono prihvatila srpske stavove i iznela preterano pohvalne ocene za stanje i mere koje je preduzela Srbija. Pošto je aranžman sa MMF-om konsultativni i nefinansijske prirode, njegov pristup oko ocena stanja u Srbiji i potrebnih koraka sveo se, uglavnom, na nivo preporuka, očekivanja i upozorenja.

II

Srpske vlasti izrazile su u poslednjim oktobarskim razgovorima sa misijom MMF-a interesovanje za novi aranžman sa ovom institucijom, jer je to “pitanje sigurnosti i dobre pozicije na svetskom finansijskom tržištu, naglašavajući da takva saradnja najbolje promoviše Srbiju kao ekonomski stabilnu državu i poželjno tržište za ulaganje”. Rekli su i da im nije potrebno finansiranje MMF-a, pa bi novi program bio konsultativni i mogao bi biti naslednik aktuelnog Instrumenta za koordinaciju politike.

Misija MMF-a iznela je da veoma zadovoljan činjenicom da Srbiji nije neophodna finansijska podrška, i da bi, prema tome, naredni aranžmani mogli biti savetodavnog karaktera. Kada je u pitanju nastavak saradnje sa MMF-om, najavljeno je da će dogovori uskoro biti i konkretizovani, po završetku aktuelnog aranžmana (u januaru 2021).

MMF smatra da bi novi aranžman mogao bi da pomogne Srbiji u sprovođenju politika za jačanje makroekonomske stabilnosti i otpornosti finansijskog sistema i da istovremeno signalizira posvećenost reformama. Pored sporazuma o makroekonomskim i finansijskim politikama, za novi aranžman biće potreban ambiciozan program strukturnih reformi, koji bi mogao da odobri MMF.

Novi aranžman koji bi bio naslednik sadašnjeg aranžmana sa MMF-om, mogao bi da pomogne Srbiji u sprovođenju politika za jačanje makroekonomske stabilnosti i otpornosti finansijskog sistema, i da istovremeno, signalizira posvećenost reformama, ocenjuje MMF.

Postavlja se pitanje da li je Srbiji uopšte potreban novi aranžman sa MMF-om. U vezi toga, podeljena su mišljenja u domaćim stručnim ekonomskim krugovima.

Jedni smatraju da ako je Srbija blizu “investicionog rejtinga” (kreditni rejting je sada na nivou BB+ ”stabilni izgledi” i Ba3 “pozitivni izgledi”) nije potreban nikakav aranžman sa MMF-om, jer bilo kakav, makar i savetodavni, predstavlja signal da joj stvari, ipak, ne idu najbolje, što asocira da je potrebna bar neka vrsta inostrane tehničke pomoći.

Srbija je, kako vlasti navode, “uspešno sprovela finansijsku konsolidaciju i izašla iz problema”, sada se produbljuje minus u državnoj kasi i raste javni dug zemlje, ali je poreklo toga stanja u pandemiji virusa korona, sada sasvim drugačije prirode nego ranije.

Na drugoj strani, pojedini ekonomisti smatraju da je za Srbiju dobro da dogovori novi aranžman sa MMF-om i da treba kontinuirano da ga ima. Od MMF-a, kako kažu, stižu dobri saveti i preporuke, kojima se poboljšavaju domaće ekonomske politike, njihov pristup je profesionalan i stručan, a reputacija zemlje je bolja kada ima aranžman, jer investitori imaju poverenje u MMF.

Ova međunarodna institucija može da pomogne Srbiji da stabilizuje javne finansije i da donosi dobre odluke u tom domenu. Za zemlje sa karakteristikama koje ima Srbija, aranžman je potreban zbog investitora, jer je tada njihovo poverenje veće, pošto oni više veruju MMF-u nego vladi, ocenjuju ovi stručnjaci.

Smatramo da Srbiji nije potreban nikakav novi aranžman sa ovom najvažnijom svetskom finansijskom institucijom, kao što joj nije bio potreban ni sadašnji PCI aranžman, čudnog naziva i dosta nejasne funkcije i karakteristika, koji je MMF uveo u praksu u julu 2017. godine.

Instrument za koordinaciju politike po uopšenoj definiciji ove institucije predstavlja “novi nefinansijski mehanizam podrške MMF-a prema zemljama posvećenim reformama, a dogovara se u cilju dobijanja podrške odgovarajućem ekonomskom programu, kada zemlja nema tekućih ni potencijalnih platnobilansnih problema”.

Mada PCI ne obuhvata korišćenje resursa MMF-a, podržavane politike u okviru ovog instrumenta moraju zadovoljiti iste standarde, kao one u okviru standardnih zajmova MMF-a, a neizvršenje kontrole — revizije PCI za dvanaestomesečni period, vodio bi njegovoj automatskoj obustavi (piše na sajtu MMF-a).

Ovaj aranžman MMF-a, prema njegovim podacima, pored Srbije, sada koristi svega nekoliko najsiromašnijih zemalja u svetu (Sejšeli, Senegal, Ruanda, Zelenorodska Ostrva).

Buduća saradnja Srbije sa MMF-om trebalo bi da se svede samo na redovne konsultacije u okviru člana 4. Statuta ove organizacije, koje se obavljaju sa svim zemljama članicama. Ove konsultacije predstavljaju statutarnu obavezu članica, na osnovu kojih MMF donosi ocenu o ekonomskoj situaciji u zemlji i adekvatnosti mera ekonomske politike.

Zaključivanje bilo kakvog novog aranžmana sa MMF-om, značio bi da Srbija šalje poruku stranim kreditorima i investitorima da nema sopstveni kapacitet za dalje ekonomske reforme.

Srbija, ipak, izgleda ni ubuduće neće moći bez prisustva i podrške MMF-a, uprkos tome što ova birokratska institucija trpi kritike širom sveta, zbog svoje rigidne politike uslovljavanja i neuspešnog pristupa rešavanju problema zaduženih zemalja.

Zato je MMF počeo da uvodi u svoje programe nove finansijske instrumente, poput “razvojne komponente”, a sve u neuspešnom nastojanju da se predstavi kao institucija koja vodi računa i o privrednom rastu.

Time je MMF počeo da širi polje svoje delatnosti, što praktično znači odstupanje od Statuta (član 1.) kojim je precizirana njegova privremena finansijska podrška državama članicama, kako bi otklonile „fundamentalnu“ neravnotežu platnog bilansa, odnosno delovanje prvenstveno u monetarnoj i fiskalnoj sferi.